19 oktober 2005 - Wouter van Dieren Bezinning nodig over energiebeleid Het onderstaande vormde de basis voor het artikel zoals dat op 8 november jl. verscheen in NRC Handelsblad. Dezer dagen heeft het kabinet een wetsvoorstel naar de Kamer gestuurd dat, indien het zou worden aangenomen, het voorlopig laatste hoofdstuk betekent van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt. Het voorziet in een splitsing van de energiebedrijven in afzonderlijke handels- en leveringspoten, die dan kunnen worden geprivatiseerd, en transport- en netwerkbedrijven, die t.z.t. voor 49% aan marktpartijen zouden moeten worden verkocht en voor de rest in publieke handen moeten blijven. De idee hierachter is dat de vier grote Nederlandse elektriciteitsbedrijven Nuon, Essent, Eneco en Delta uiteindelijk te gering van omvang zijn om zelfstandig te overleven en derhalve  – indien geprivatiseerd – op een dag overgenomen zullen worden door Europese giganten zoals het Duitse RWE en het Franse EDF. Door deze schaalvergroting ontstaat een oligopolistische markt. Hou het net dus in publieke handen, dan biedt dat enige bescherming tegen dit geweld, zo redeneert de politieke linkervleugel. Neoliberalen hebben een ander motief: splits de netten af, dan vervalt daarmee een gemakkelijke, financiële melkkoe voor de grote vier, die aldus gedwongen worden hun kernactiviteiten, productie en handel, efficiënter te maken. Beide stromingen menen bovendien dat andere aanbieders eerlijker kunnen concurreren op de distributienetten als ze niet meer in handen zijn van deze producenten. Over dit voorstel is grote ophef ontstaan, en dat is geen wonder. Het gaat om een dossier van 24 miljard euro, het grootste bedrag waarover de Kamer ooit heeft moeten beslissen; het gaat over de overleving van grote bedrijven, over het verlies van duizenden arbeidsplaatsen, over de door de kiezer betwiste en afgestrafte rol van Europa, over klimaat en over consumentenbelangen. Onzes inziens gaat het over nog meer: de sinds kort totaal veranderde energiesituatie in de wereld, die haaks staat op wat Nederland in zijn eigenwaan dreigt te gaan doen. In de Memorie van Toelichting wordt in ongewone superlatieven over het wetsvoorstel gesproken. Er zullen nieuwe impulsen ontstaan voor de keuzevrijheid van de afnemer. De tarieven zullen eindelijk de werkelijke kosten van productie en levering weerspiegelen. De toezichthouder DTe krijgt beter inzicht in transparantere prijzen. De energievoorziening wordt efficiënter, betrouwbaarder en duurzamer. De concurrentie wordt eerlijker, investeringen kunnen beter op elkaar worden afgestemd, stroomstoringen kunnen beter worden voorkomen of sneller opgelost. Optimalisatie van bedrijfsprocessen, kwaliteitsverbetering, afstemming met Europa: een schitterend vergezicht openbaart zich, de minister zit op rozen, de Kamer hoeft alleen nog maar ja te zeggen en de consument wordt ten slotte de grootste winnaar. Het is te mooi om waar te zijn – en het is dan ook niet waar. In de Tweede Kamer is een merkwaardige coalitie ontstaan die het wetsvoorstel om uiteenlopende motieven steunt. De oppositie die zijn zin krijgt, dat is zelden vertoond. Het PvdA-kamerlid Crone ziet zichzelf als een marktsocialist en de geestelijke vader van het wetsvoorstel. Zijn zorg is dat de publieke  zaak van de elektriciteitsvoorziening uit handen van de private sector moet blijven, en dat doe je door de netten te onteigenen en aan de overheid terug te geven. Vreemd genoeg tolereert hij een eventuele verkoop tot 49% van de aandelen aan derden, als dat maar niet de productiebedrijven zijn, alsof een minderheidsaandeel van deze omvang geen invloed zou hebben. Waarom juridische splitsing niet voldoet, met alle interventierecht door de toezichthouder DTe, en eigendomssplitsing wel, kan hij niet uitleggen, behalve dan dat hij het bedrijfsleven wantrouwt en zeker de energieondernemers. Het VVD-kamerlid De Krom heeft andere motieven. Voor hem geldt dat deze bedrijven een soort kartel zouden vormen dat de energieprijzen te hoog houdt. Hij wil vooral marktwerking en hoopt daarmee op lagere prijzen. Hij eist meer zogenaamde interconnectiecapaciteit ofwel netten die meer stroom van over de grens kunnen importeren. Buitenlandse aanbieders kunnen inderdaad goedkopere stroom leveren. Dit betreft dan vooral de zwaar gesubsidieerde bruinkoolstroom uit Duitsland en de besmette en decennialang gesubsidieerde kernenergiestroom uit Frankrijk. Schone, efficiënte en duurdere gascentralestroom inruilen voor deze dubieuze import, dat heeft weinig te maken met marktwerking. Dat in Duitsland al jaren wordt gewerkt aan het afbouwen van die subsidies zullen we dus pas merken als het te laat is. Ter linkerzijde hadden GroenLinks en de SP het tot voor kort vooral gemunt op een laatste rem op de privatisering, en voor hen is dat de bescherming van de netten. Men twijfelt echter over eventueel lagere prijzen voor de consumenten, omdat het algemeen bekend is dat elektriciteit voor de kleinverbruiker geen echte concurrentie mogelijk maakt. De consument vraagt bovendien niet om eindeloos internetgezoek of agressieve telefoonverkopers waarmee tenslotte tot enige tientjes per jaar verdiend kan worden ten koste van veel gedoe en ergernis. De opbouw van de tarieven ligt immers vast. Van vijftien cent per kWuur is ongeveer twee cent vrij om mee te spelen. En dus is er geen echte concurrentie. Sommigen in de hoek van klein links menen dat de netten publiek kapitaal betreffen. Dat is onjuist. Niet de belastingbetaler maar de afnemer heeft ervoor betaald, ondanks het feit dat overheden de eigenaren zijn. Splitsing betekent een grote verzwakking van een potentieel sterke industriesector: de Nederlandse energiebedrijven inclusief de olie- en gassector en de research behoren tot de wereldtop. Het wetsvoorstel gooit die bedrijven weg, en de minister van Economische Zaken zegt daar niet wakker van te liggen, want hij is er niet voor de industriepolitiek maar voor de consument. Hoe hij dat rijmt met al zijn buitenlandse collega's die zich als boegbeeld voor hun eigen industrie beschouwen, is onduidelijk, en de consument is straks niet alleen duurder uit, maar ook vuiler en werklozer. Inmiddels ligt er een stapel rapporten waarin van het wetsvoorstel weinig heel blijft. Juridisch is er sprake van buitenproportionaliteit. Geen van de beoogde doelstellingen is elders aangetoond: het gaat hier vooral om marktfantasieën, het gevolg van een decennium waarin het energiebeleid volledig uit de hand is gelopen. Ironisch is dat voormalig EZ-Minister Wijers, in een interview met Clingendael, de huidige minister ervan beticht het investeringsklimaat te bederven voor nieuw productievermogen, omdat deze eigendomssplitsing de overheid neerzet als onbetrouwbaar en willekeurig. De Raad van State heeft kritisch geadviseerd, noemt het wetsvoorstel overbodig en waarschuwt voor de risico's. Minister en enkele Kamerleden blijken dat anders te lezen en zien geen bezwaren. In een analyse van Oxford University voor het Landelijk Medezeggenschapsplatform Energiedistributiebedrijven (LME) worden het wetsvoorstel en de onderliggende verwachtingen doorgelicht en afgewezen. Marktwerking in de elektriciteitssector voor de kleinverbruiker is vrijwel onmogelijk. Privatisering heeft nergens in Europa geleid tot de positieve effecten uit de Memorie van Toelichting, maar tot het tegendeel, een conclusie die ook de Algemene Energieraad (AER) in twee rapporten heeft getrokken: de liberalisering maakt de elektriciteitsvoorziening duurder, onbetrouwbaarder en milieuonvriendelijker. Er zijn vergelijkbare analyses van de Bezinningsgroep Energiebeleid en de Stichting Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam (SEO). Dat de vergaande vorm van splitsing die de minister voorstaat, eigendomssplitsing, extra voordelen heeft ten opzichte van de juridische splitsing die de facto al bestaat, is een onbewezen stelling, aldus Oxford. In een preadvies onderzocht prof. Hans Schenk (Tjalling Koopmans Instituut, Universiteit van Utrecht) het overnamespook dat zo'n overheersende rol speelt in het defensieve scenario van het ministerie van EZ. Overnames en fusies zijn geen rationele processen, maar complexe beslissingen waarin trends, machogedrag en illusies een grote rol spelen, en al te vaak met desastreuze gevolgen: tussen 65% en 85% ervan mislukken. Gesplitst of geïntegreerd, in beide gevallen is het risico groot dat de Nederlandse elektriciteitsproductie in vreemde handen komt. Indien er geen specifieke redenen zijn om aan te nemen dat het elektriciteitsbedrijven beter zal vergaan dan bedrijven uit andere sectoren, dan is het zeer goed mogelijk dat overnames van Nederlandse elektriciteitsbedrijven, in al dan niet afgeslankte vorm, slechts in minderheid succesvol zullen kunnen zijn. Ook indien er economische partijen zijn die fusies tot stand willen brengen is, met andere woorden, niet gezegd dat er economisch voordeel kan worden behaald en evenmin dat er een economisch zinvol doel mee gediend is. Met andere woorden, overnamegedrag door ondernemingen, ook in de elektriciteitssector, wordt primair gestuurd door niet-economische belangen. Dat betekent dat de overnamehypothese die de minister van Economische Zaken centraal stelt bij de motivatie van de zogenaamde splitsingswet in zijn essentie niet houdbaar is. Er zijn daarom geen redenen aanwezig om af te zien van het meewegen van andere maatschappelijk belangrijke factoren. Over  overname besluiten echter eventueel alleen de aandeelhouders. Daarvan is zo'n 75% van alle bedrijven op dit moment tegen verkoop en dus tegen privatisering. Dit impliceert dat er een alternatief bestaat: liberalisering is okay, maar als je toch privatiseert zorg dan voor beschermingsconstructies zoals bij Philips en Heineken, dan vervalt een stuk van de aanleiding voor de politieke linkervleugel om de splitsingswet te steunen. In Nederland is inmiddels sprake van de Oranjeparadox: wil men in Europa concurreren, dan moet er één megabedrijf komen, van de omvang van de grote vier samen plus wellicht de Gasunie; wil men binnen de piepkleine Europese provincie Nederland concurreren, dan mag mega niet en moet er minstens een grote vier zijn, het liefst aangevuld met tal van andere aanbieders die inmiddels van her en der toesnellen om een slaatje te slaan uit de kortsluiting die het elektriciteitsbeleid hier is geworden. In interviews meldt de minister, inmiddels wat gecorrigeerd voor zijn ideeën over allerlei veronderstelde voordelen, dat hij vooral de zogenaamde kruissubsidies wil afschaffen. Dit zijn de geldstromen die van de profitabele netten naar de minder winstgevende productie- en handelsposten van de grote vier stromen. Die kruissubsidies bestaan echter niet en zijn zelfs bij wet verboden. Bijvoorbeeld Essent: daar is het net conform de wet ondergebracht in een apart bedrijf, dat dividend uitkeert aan aandeelhouder Essent. In de economie wemelt het van vergelijkbare constructies: Boeing 'subsidieert' zijn burgertoestellen met dividenden uit het op Pentagongelden draaiende militaire dochterbedrijf. Apple houdt z'n computerdivisie overeind met de winst van de kaskraker iPod. Het nieuwste argument van de minister is nu de aandeelhouderswaarde, die na splitsing zou stijgen. Die rekensom valt niet te controleren, maar lijkt op die van de zogenaamde raiders die profiteren van sterfhuisconstructies. Scheid gezonde en ongezonde bedrijfsonderdelen, vijzel de gezonde op en verkoop die afzonderlijk voor meer waarde dan de gezamenlijke aankoop. Enkele aandeelhouders nemen inmiddels een voorschot, zoals Friesland dat zijn aandelen in onderpand heeft gegeven voor een banklening, waarvoor men meteen allerlei moois wil aanschaffen: wegen, bruggen, sporthallen. De gemeenteraadsverkiezingen naderen en men wil dus met grote spoed cashen teneinde de kiezers van alles te kunnen beloven. Voor verkoop van de netten aan derden bestaat echter weinig politieke steun en een zwakke juridische basis, nog afgezien van de claims door Amerikaanse beleggers die jaren geleden deze netten kochten en in een fiscale constructie – cross-border lease – aan de grote vier teruglenen. Amerikaanse advocaten hebben aangekondigd met claims te komen die in de miljarden lopen. En stel dat de minister na jaren procederen toch gelijk krijgt? Dan worden te gretige aandeelhouders door de minister van Financiën gekort op het gemeentefonds en provinciegelden. Oud-minister Wijers zegt in het Clingendaelinterview dat de waardevermindering van de grote vier na splitsing (van nu 24 miljard euro naar 7,5 miljard) een niet te ontkennen feit is. De huidige minister roept het tegenovergestelde. De betrouwbare overheid is wel erg ver weg. Dat de grote vier in de knel komen en dat de energievoorziening daardoor gevaar loopt, is eveneens een niet te ontkennen feit. De elektriciteitsvoorziening van Nederland zal straks vanuit Düsseldorf, Moskou of Parijs geregeld worden. In Nederland wordt het onbelangrijk geacht de energievoorziening in eigen hand te houden. De elektrische giganten over de grens zijn de lachende derde: de Nederlandse politiek maakt zich van alles wijs, in de rest van Europa blijven de netten gewone bedrijfsonderdelen. Splitsing is een dure operatie. De kosten ervan belopen honderden miljoenen. Dat wordt in geen jaren terugverdiend en zal zeker worden doorberekend aan de afnemers. Hoge energieprijzen hebben ook voordelen: ze zijn een zegen voor duurzaamheid en het van de grond komen van alternatieve energiebronnen. Lage prijzen zijn ofwel falsificaties ofwel een prikkel tot verspilling. Klimaatbeleid verdraagt zich niet met lage prijzen. De hele kwestie krijgt nog eens een extra dimensie door de hier zo openlijk beleden afkeer van de minister van een normale industriepolitiek. Keer op keer laat hij weten dat hij geen aanjager wil zijn van bedrijfsleven en industrietakken. Waar Schröder en Blair zich aan het hoofd van grote delegaties richting Azië spoeden om hun industrie te dienen, zegt Brinkhorst dat de markt en Europa wel zullen bepalen waar wat geproduceerd wordt. Waartoe zo'n houding ten slotte leidt, zien we onder meer in België en Zweden. België heeft in nauwelijks tien jaar tijd zijn grootste bedrijven verloren: Sabena, Stella Artois, Electrabel, Cockerill, Solvay – het houdt niet op. De grote Zweden zijn verdwenen, vertrokken, opgeslokt of hebben hun hoofdkantoren verplaatst: Asea, Volvo, Ikea, Tetra Pak, Saab. In Zweden en Denemarken heeft men nu op de rem getrapt en van ooit met Essent en Nuon vergelijkbare energiebedrijven, Vattenvall en Dong, in korte tijd grote Europese spelers gemaakt, een welbewuste industriepolitiek met grote werkgelegenheidseffecten en innovatieresultaten. In ons land bestond ooit een vergelijkbaar visionair initiatief, het GPB ofwel Grootschalig Productie Bedrijf, dat helaas van tafel is verdwenen. AbvaKabo maakte dezer dagen bekend dat in Nederland in de elektriciteitssector door dit wetsvoorstel een groot stuk zekerheid, kennis, controle en innovatie, en circa vijftienduizend banen verloren gaan. Wat men heeft wordt weggestemd en ondertussen zit premier Balkenende het Innovatieplatform voor, waar men zoekt naar vernieuwing en elan. De unieke positie van Nederland Gas- en Energieland zou een enorme schwung voor de economische groei kunnen betekenen ook als het gas hier op is, maar het Europese leidingennet nog altijd hier zijn belangrijkste knooppunt heeft. Nederland is het epicentrum van een grootschalig marktexperiment dat zijns gelijke niet kent. Concurrentie in de elektriciteitssector bestaat alleen in beperkte zin tussen oligopolische giganten op Europees niveau die de markt hebben verdeeld. Schröder en Chirac hebben begrepen dat je de controle over het 'vuur van de economie' niet in vreemde handen geeft. De as Berlijn-Moskou gaat over gasleidingen en honderden miljarden aan investeringen en contracten, en niet over spelletjes met marktwerking in Saksen-Anhalt of Saarland. Wereldwijd zijn de geopolitieke verhoudingen totaal veranderd. Het besef is algemeen dat het einde van het rijke energietijdperk snel nadert, en de wedstrijd om de laatste voorraden is begonnen, tegen een decor van een gevaarlijk wordende klimaatverandering. In Brussel puzzelt men nog over de liberalisering. Stuurloze ambtenaren en een marktideologische Eurocommissaris hebben geen idee hoe je dit doet: markten waar die niet bestaan, concurrentie die er niet zal zijn en politieke paniek om de grondwet die er niet komt. Europese regelgeving eist deze splitsing niet, die dan ook in de rest van Europa niet aan de orde is. De Europese elektriciteitsmarkt doet precies het omgekeerde van wat er in Nederland gebeurt of dreigt te gebeuren. In het boek Tegenpolen van energiejournalist Noud Köper wordt de teloorgang van wat ooit een goed energiebeleid was beschreven aan de hand van de stappen die door de achtereenvolgende ministers van Economische Zaken sinds 1994 zijn gedaan. Het is spannende stof, waarin alle betrokkenen tot dezelfde conclusie komen: de energieliberalisering is te snel ingezet en de chaos is compleet. Het vreemde is niet alleen dat de huidige minister alle adviezen die ertoe doen naast zich neerlegt, maar ook dat de beleidsmakers niet in de gaten lijken te hebben dat de energiesituatie in de wereld zich sinds het begin van de markthype drastisch heeft gewijzigd. Aan de buitenkant lijkt het of er sprake is van een veelheid aan marktpartijen: olie, gas, nucleair, kolen. Realiteit is echter dat het hier grotendeels gaat om kolossale oligopolies, met Rusland en China aan de top, maar ook in de Verenigde  Staten steeds manifester. Olie en gas worden snel schaarser en marktmechanismen doen hun werk onvoldoende of worden anomalieën. In de VS is de elektriciteit slechts in enkele staten geliberaliseerd, elders volledig in publieke handen. Centralistische energiemacht en een politieke, militaire greep op de laatste hulpbronnen, daar gaat het nu om, zoals aangetoond door onder anderen Michael T. Klare in diens boek Blood and Oil (2005). Analisten gaan ervan uit dat de gas- en olieproductie piekt tussen 2020 en 2040. Investeringen in exploratie en productie komen niet op tijd, zijn niet succesvol of te duur.  Ook het Franse industrieministerie heeft in het recent verschenen rapport L'industrie pétrolière en 2004 de waarschijnlijkheid van een dergelijk scenario onderkend. Klimaatscenario's moeten regelmatig worden bijgesteld. De analogie tussen de klimaatsomslagen in het verleden, zoals die gemeten worden in het Arctische ijs, de nu optredende CO2-ophoping in de lucht en globale temperatuurveranderingen is zodanig dat we, eerder dan door de gangbare modellen voorspeld, problemen door zeespiegelstijging kunnen verwachten. De VU-paleoklimatoloog prof. Dick Kroon meent zelfs dat deze binnen een eeuw al een paar meter zou kunnen bedragen. Het is nodig een nieuw model voor sturing van de elektriciteitsvoorziening te ontwikkelen, waarin de hele samenleving wordt betrokken. De regie over de verdere ontwikkeling van de elektriciteitsvoorziening houdt onder meer het volgende in. Ten eerste is visievorming op de belangrijkste maatschappelijke en bedrijfsmatige aspecten van de energievoorziening (schoon, betaalbaar, betrouwbaar) nodig, daarbij rekening houdend met de nieuwe (internationale) situatie en de nieuwe verhoudingen en bezien over de hele energieketen van bron tot klant. Ten tweede ontbreekt nu een visie op de overheidsinterventies die nodig zijn om de doelen van schoon, betrouwbaar en betaalbaar zo goed mogelijk te realiseren en de schaal waarop deze interventies moeten worden ingezet. Er moet een eenduidig model komen over de werking van de elektriciteitsmarkt en over de trends en ontwikkelingen die bij het huidige beleid mogen worden verwacht. Er moet onderzoek komen naar de organisatorische constructies en modellen waarin publieke en private inbreng met elkaar in balans worden gebracht. Nodig is een breder debat over liberalisering, doelen en sturingswijzen, waarin ook het element van de splitsing kan worden meegenomen. Dringend noodzakelijk zijn nieuwe coalities die de zich ontwikkelende agenda van maatschappelijk verantwoorde liberalisering kunnen omarmen en daarin een rol kunnen krijgen. Dit alles zou de hoofdmoot van het Nederlandse industriepolitiek- en energiebeleid moeten zijn, met de nieuwe geopolitieke machtsverhoudingen als leidraad en Europa en markt als randvoorwaarde, maar niet als doel, en onder regie van de ministeries van EZ en VROM, de energiewereld en de NGO's tezamen. In 1974 werd de Bezinningsgroep Energiebeleid opgericht, een informele denktank van wetenschappers, industriëlen, bestuurders en politici. De groep zorgde ervoor dat de toen geplande drieduizend megawatt kernenergie niet doorging en dat de energiebesparing met groot succes werd doorgevoerd. In 1982 werd het initiatief genomen tot de BMD, de Brede Maatschappelijke Discussie over het energiebeleid. Daaruit groeide het zogenaamde Warnsbornoverleg met de elektriciteitssector, waaruit een baaierd van succesvolle beleidsconcepten is gegroeid, zoals de windenergie en de warmtekrachtkoppeling WKK, die na twee decennia van stormachtige groei, ten gevolge van de liberalisering, de laatste jaren is gestabiliseerd. Bijna zevenhonderd megawatt WKK heet nu niet meer rendabel te zijn, louter omdat het beleid foute uitgangspunten hanteert. Operatie geslaagd, patiënt overleden: straks gaat, geheel marktconform, gewoon het licht uit en het klimaat naar de knoppen. In de laatste scenario's van de World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) wordt de stormbal gehesen: het gaat goed fout, alles moet uit de kast worden gehaald om op tijd de wereldenergievoorziening veilig te stellen. Daartoe zijn visie, investeringen en kapitaalkrachtige bedrijven een absolute voorwaarde. Het is om die reden dat een time-out gewenst is, pas op de plaats om het hele beleid te heroverwegen. Een parlementair onderzoek, een interventie van de Algemene Rekenkamer of een speciale adviescommissie à la Waddenzee, dat is nu aan de orde. En met spoed. Terug